政策解读

新修订的《四川省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》解读

发布时间:2013-01-30    来源:易彩手机版维权处

原《四川省实施〈中华人民共和国残疾人保障法 〉办法》(以下简称《实施办法》),1994年5月28日四川省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过。此次修订是该法规施行18年来的首次修订。
一、修法背景
原《实施办法》已施行18年,该办法作为我省残疾人事业的第一项地方性法规,对于维护我省残疾人的合法权益,推动残疾人各项工作的有效开展,营造助残扶残的良好社会氛围和法制环境,发挥了重要的作用。2008年4月24日全国人大修订颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》,并于2008年7月1日起施行。国家新修订的残疾人保障法有关残疾人事业发展的理念、扶持政策、保障范围、优惠标准等内容均发生了很大的变化。我省原《实施办法》的有些条款过于原则,有些条款已经过时,有些条款保障内容过窄,《实施办法》的部分内容也需要根据上位法进行调整,特别是加强和创新社会管理,进一步做好残疾人事业公共服务,加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设,切实解决广大残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题,《实施办法》亟待修改和完善。
通过修订《实施办法》将我省有关残疾人在康复、教育、医疗、文化生活、劳动就业、社会保障等方面的许多成功做法上升为地方性法规加以固定和发展,更好地满足广大残疾人经济文化发展需要。新修订的《实施办法》是结合我省实际,对《残疾人保障法》的一个细化,是保障和改善残疾人生存生活状况的地方性法规。通过有效实施,使残疾人基本状况明显改善,我省残疾人事业步入了法制化、规范化、科学化的发展轨道。
二、修法过程
易彩手机版高度重视《实施办法》的修订工作。2009年10月开始立法论证,抓紧做好《实施办法》修订的各项基础性工作,主动向省人大常委会汇报,加强与政府法制办沟通,积极与相关部门协调,加快立法进度。《实施办法(草案)》由易彩手机版起草,在全易彩手机版系统内部、专门协会广泛征求意见,易彩手机版党组、理事会十多次研究。2010年9月草案第一稿完成后进入立法调研程序,由省政府法制办牵头,易彩手机版与省政府法制办多次集中研讨,在省内外进行了广泛的立法调研,省政府法制办和易彩手机版分别征求了政府有关部门和单位、专家和残疾人等各方面意见,十易其稿,形成《实施办法(草案送审稿)》报省政府,并经第94次省政府常务会议审议通过后,由蒋巨峰省长签发,提请省人大常委会审议。省人大内司委、法工委、法制委根据第十一届省人大常务委员会第二十九次、三十次会议审议中常委会组成人员对《实施办法(修订草案)》提出的修改意见和建议进行了认真研究,形成了草案征求意见稿,征求了各市、州人大常委会和省级相关部门的意见,对现行法律实施中的薄弱环节和突出问题专门组织召开座谈会、进行立法调研、走访了残疾人家庭、特殊教育学校、康复医疗机构,听取了关于残疾人康复、社会保障和无障碍建设等各方面的建议意见,省人大内司委、法制委员分别会召开专委会全体会议,根据常委会委员们的审议意见和各市、州人大常委会及省级相关部门反馈的修改意见,以及立法调研所掌握的情况对《实施办法(修订草案)》进行统一审议,形成修订草案修改稿。今年7月27日,我省第十一届人大常委会第三十一次会议修订通过了《四川省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》,并于9月1日起施行。
(一)修法的三个主要阶段:立项论证(2009年10月至2010年7月),以易彩手机版工作为主;调研起草(2010年8月至2011年10月)以省政府法制办为主;立法审议(2011年11月至2012年7月)省人大专门委员会牵头负责。
(二)修法的几个重要的时间节点:2011年1月4日省政府第74次常务会议列入2011年省政府2011年立法计划。2011年2月21日四川省第十一届人民代表大会常务委员会主任会议第五十一次会议通过列入省人大常委会2011年立法计划作为提请审议的地方性法规。2011年11月9日,第94次省政府常务会议审议通过修订草案,提请省人大常委会审定。2012年2月24日四川省第十一届人民代表大会常务委员会主任会议第七十次会议同意将修订《实施办法》列入2012年省人大立法计划完成项目。2012年3月27日,省第十一届人大常委会第二十九次会议第一次审议修订草案。2012年5月30日,省第十一届人大常委会第三十次会议第二次审议修订草案修改稿。2012年7月27日,省第十一届人大常委会第三十一次会议表决通过,确定从2012年9月1日起正式实施。
(三)修法工作的主要特点:领导重视,部门协作,深入调研,广集民智,基础扎实。
(四)有关工作数据:省内外调研12次;专题座谈会、研讨会、论证会和协调会18次;征集社会意见和建议2000多条;征求残疾人代表意见1000多人次;听取相关领域专家意见120多人次;整理编印相关资料30多万字。
在修订过程中,我们坚持不与上位法抵触,注重与相关法律法规衔接,重点放在解决我省残疾人事业发展中存在的难点、热点问题和残疾人的特殊困难上,对上位法已有明确规定的,一般不再作规定;对上位法有原则性规定的,作了细化补充;对上位法授权地方制定的,结合我省实际作了具体规定。修订《实施办法》体现了:
一是坚持了《中华人民共和国残疾人保障法》和《残疾人权利公约》的基本原则和精神,确立以权利为本、机会均等、全面融入社会、反歧视、特别扶助等权益保障原则。
二是落实了省委、省政府关于促进残疾人事业发展的要求:将《中共四川省委省政府关于促进残疾人事业的实施意见》(川委发〔2009〕14号)的原则思路和重点政策措施,用法律的形式确立下来。
三是总结了我省残疾人事业发展、残疾人权益保障的理论及实践创新:固化提升近年来我省行之有效的残疾人工作组织体系、权益保障机制和保障政策措施。
四是解决本省第二次全国残疾人抽样调查和一系列专项调研发现的残疾人权益保障突出问题:包括基本康复、公平教育、平等就业以及基本生活、养老、医疗、住房等方面的保障,其中以满足残疾人的特殊需要和解决其特殊困难更为优先,对重度残疾人予以特别照顾。
三、修法原则
  (一)立法思路
1.全面性:一是领域全面,促进残疾人事业发展和保障残疾人基本权益等各领域;二是主体全面,涉及保障残疾人权益的各类主体,包括政府、社会、家庭和残疾人,强化政府对发展残疾人事业的责任;三是内容全面,包括规划、政策、组织、资金和有关体制机制等内容。
2.针对性:针对我省残疾人的特殊困难和特殊需求立法,突出重点,力争解决主要矛盾;针对理顺我省残疾人工作体制机制的关键环节立法;体现四川特色。
3.实用性(可操作性):结合我省实际,量力而行、适当超前,围绕残疾人社会保障体系和服务体系建设,着力解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题;将我省一些行之有效的政策措施上升为地方性法规,以法规的形式对一些关系残疾人事业持久发展、落实仍存在难度的规定加以强化。
4.前瞻性:适应我省社会经济快速发展的需要,对残疾人事业发展具有超前性和引导性。同时,从发展的角度出发,强调各项规定要充分体现以人为本、公平正义、统筹兼顾、全面发展等要素。
(二)基本原则
1.强化政府责任。保障和改善民生是政府的基本职责,残疾人事业基础薄弱,建设民生政府需要政府在更大的程度上投入公共资源、提供公共服务、履行公共责任,并使之规范化、制度化。
2.坚持以权利为本。坚持平等地位和均等机会,维护合法权益,反对歧视。
3.注重分类保障。分残疾类别、分年龄段等,特别强调儿童优先、老年优待和重残优惠。
4.强调特别扶助。重点保障和特别扶助相结合,一般性制度安排与专项制度安排相结合、普惠优惠特惠相结合。
5.倡导合理便利。在遵循通用设计原则的基础上,要为残疾人参与社会生活、接受公共服务提供安全、舒适的环境和便利的条件。
6.促进社会融合。以残疾人平等融入社会、共享社会发展成果为目标,强调融合教育,分散就业和公共生活参与。
四、基本结构
(一)《实施办法》目录:第一章、总则;第二章、康复;第三章、教育;第四章、劳动就业;第五章、文化生活;第六章、社会保障;第七章、无障碍环境;第八章、法律责任;第九章、附则。
(二)《实施办法》的体例框架: 修订后的《实施办法》与原《实施办法》相比,在体例结构上做了较大调整,由原来的总则、康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境、残疾预防、奖励与处罚和附则十章56条,修订为总则、康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境、法律责任和附则九章52条。 因为上位法对残疾预防有着详细规定,为避免重复,将修订后的《实施办法》删除了原《实施办法》残疾预防一章,将福利、环境章节修改为社会保障、无障碍环境,使其标题更准确、内容更完整。修订后的《实施办法》在总则中对其的立法宗旨、适用范围、经费保障机制、执法主体、政府有关部门与残联的职责等作出明确规定,其他各章分别对残疾人应当享有的扶持政策和权益保障作了具体规定。这样修改,既与新修订的残疾人保障法保持一致,又增加和完善了保障残疾人权益的新内容,体例、条目更加明晰、具体,可操作性更强。
五、亮点解读
《实施办法》重在细化和提升法律规范操作性,全面规范了残疾人的康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境和法律责任等方面内容。涉及卫生、人力社保、民政、教育、体育、司法、建设等30多个政府职能部门和众多企业事业单位。对各级政府、职能部门及其他相关的社会主体在维护残疾人合法权益中的责任和义务都作了全面规范,凡上位法已有明确规定的,一般不再作规定,使《条例》结构更紧凑,操作性更强。
(一)第一章总则共7条14款,其亮点:
一是明确基层残疾人组织配备专(兼)职人员。第三条明确“ 乡(镇)人民政府、城市街道办事处、城乡基层群众性自治组织应当配备专(兼)职人员做好残疾人服务工作”。这将有助于促进基层残联组织建设,并与残疾人就业有机结合。
二是明确建立稳定的残疾人事业经费保障机制。第7条规定“县级以上地方人民政府应当将残疾人事业经费列入本级财政预算,并逐步加大对残疾人事业经费的投入,建立健全稳定增长的残疾人事业经费保障机制”、“地方各级体育彩票公益金留本级使用的资金按照8%以上的比例用于发展残疾人体育事业,社会福利彩票公益金留本级使用的资金按照不低于10%的比例用于发展残疾人福利事业,资金使用依法接受审计和监督”。这对于解决残疾人事业发展经费具有关键作用,同时也有助于进一步落实彩票公益金用于残疾人事业发展的相关问题。
(二)第二章“康复”共5条,其亮点:
一是强调要把残疾人康复纳入基本医疗保障制度和基本医疗卫生服务体系。第八条明确“县级以上地方人民政府应当将残疾人康复纳入基本医疗保障制度和基本医疗卫生服务体系,并将符合规定的残疾人基本医疗康复项目纳入城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗范围”。从法规上保证了我省参加城镇居民、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗的残疾人,其医疗康复项目所需费用按照有关规定从基本医疗保险和新型农村合作医疗基金得到报销,使残疾人康复更有保障。
二是明确大力发展公益性残疾人康复服务机构,将符合条件的残疾人康复服务机构纳入城乡基本医疗保障定点医疗机构管理。第九条明确“地方各级人民政府和有关部门应当根据需要建立公益性残疾人康复服务机构,并将符合条件的残疾人康复服务机构纳入城乡基本医疗保障定点医疗机构管理”,有效解决了残疾人在新建的康复机构接受医疗康复训练能够得到报销的问题。  
(三)第三章“教育”共7条11款。其亮点:
一是为解决残疾儿童学前教育和职业教育问题,第十三条规定“县级以上地方人民政府应当开展残疾儿童学前教育,全面实施残疾儿童少年义务教育。逐步发展残疾人高中教育、高等教育,重视发展残疾人职业技术教育。确保残疾人义务教育与学前教育、高中教育和高等教育对接”。
二是为建立健全残疾人教育保障机制,第十八条规定“县级以上地方人民政府应当安排专项补助资金用于发展残疾人特殊教育。”“ 对已建特殊教育学校和开办特殊教育班或者残疾人随班就读普通学校,应当按照当地义务教育生均公用经费3倍以上的标准拨付残疾学生生均公用经费,确保特殊教育教学工作正常运转”。
三是为完善残疾人教育师资和专业技术人员队伍体系,提高特殊教育工作者待遇,第十九条作出“县级以上地方人民政府教育行政主管部门、人力资源和社会保障部门应当建立健全特殊教育教师资格认定、职称评定、培训考核和持证上岗制度”、“从事特殊教育的教师和从事手语、盲文翻译的人员,享受国家规定的特教补贴。从事特殊教育累计满15年并在特殊教育岗位退休的,其享受的特教补贴计入退休金”、“从事特殊教育的教师和从事手语、盲文翻译的人员,工作满10年以上的,发给特殊教育荣誉证书”。
(四)第四章“劳动就业”共10条12款。其亮点:
一是提高残疾人就业安置比例,第二十二条明确“国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位等各类用人单位应当根据国家和地方有关规定履行安排残疾人就业的义务,按照不低于本单位在职职工1.6%的比例安置有一定劳动能力的残疾人就业。达不到规定比例的用人单位,应当按规定缴纳残疾人就业保障金,专项用于发展残疾人事业”。
二是对拓宽残疾人就业渠道作出具体规定,第二十三条明确“地方各级人民政府开发的适合残疾人就业的公益性岗位,应当按不低于10%的比例优先安排残疾人就业,并按照国家和地方性规定给予公益性岗位补贴和社会保险补贴。”
(五)第五章“文化生活”共2条6款。其亮点:
一是加强残疾人文化建设、扶持残疾人文化产业,第三十条第三款规定“政府和社会应当采取下列措施丰富残疾人的精神文化生活:鼓励和支持残疾人特需文化、体育产品的研发和供给以及残疾人题材文艺作品的创作。”
二是提高残疾人平等参与社会生活及社会福利方面的扶助力度,第三十一条规定“残疾人凭残疾人证免费进入对公众开放的公园、动物园、植物园、纪念馆、美术馆、展览馆、博物馆、体育场(馆)、文化活动中心、体育活动中心、文物古迹遗址、风景名胜区、自然保护区等参观游览。” “ 对盲人和重度肢体、智力、精神残疾人,允许一名陪护人员免费进入上述场所。”
(六)第六章“社会保障”共9条14款。其亮点:
本章是保障残疾人民生最突出、残疾人得实惠最具体的一章。从残疾人医疗保险、养老保险、生活保障、特困救助、医疗救助、住房保障以及托养服务等多方面做出具体规定,全方位保障残疾人权益。其中最具突破意义的是第三十四条规定“地方各级人民政府对贫困残疾人参加城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的个人缴费部分按规定予以补助;为重度残疾人参加城镇居民社会养老保险和新型农村养老保险代缴全部最低标准保险费。”和第三十五条规定“对靠父母、兄弟姐妹、配偶供养或者子女赡养的成年重度残疾人单独核定并按规定纳入低保范围。对享受最低生活保障待遇后生活仍有特别困难的残疾人家庭,县级以上地方人民政府应当采取其他措施保障其基本生活”、“县级以上地方人民政府应当逐步建立困难残疾人生活补助制度”、 “对生活不能自理的残疾人,地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴。”
(七)第七章“无障碍环境”共6条10款。其亮点:
本章吸纳了国家最近出台《无障碍环境建设条例》的重要条款,强调了无障碍建设要“优先改造与残疾人日常工作、生活密切相关的公共服务设施,并对残疾人家庭住宅无障碍改造提供资助”(第四十二条)。同时,为适应形势的发展需要,方便残疾人驾车出行,明确规定“共停车场所应当在最方便的位置设置残疾人专用停车泊位和显著标志,供残疾人免费停放。禁止任何单位和个人占用”、“50个以下车位的公共停车场应当设置1个残疾人专用停车泊位, 50个以上车位的按不低于2%的比例设置”(第四十五条)。
总体上讲,《实施办法》的出台会使残疾人权益更有保障,残疾人福利更加丰富,残疾人服务更加完善。
六、突出作用
(一)为残疾人权益实现提供了制度性保障
《实施办法》涉及经济社会发展的许多重要领域以及残疾人参与社会生活的各个方面。强调了政府发展残疾人事业的责任,明确了残疾人扶助途径,突出对残疾人的社会保障,在进一步细化《残疾人保障法》的基础上,结合四川实际,体现出了鲜明的地方特点,为残疾人依法享有各方面权益提供了制度性保障。
(二)加大了对残疾人事业的经费投入
《实施办法》除对政府财政预算投入作出规定外,还明确规定了彩票公益金用于发展残疾人事业具体比例。从法规层面加大了对残疾人事业的经费投入,强化了资金保障,解决了残疾人事业发展面临的实际问题,将使更多的残疾人得到更大的实惠。
(三)将残疾人事业纳入经济社会发展规划
《实施办法》明确了政府、残工委以及各成员单位的职责,提出要加强对残疾人事业的领导,将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划,确保残疾人事业与经济、社会协调发展。这些规定都将促进政府和政府残工委成员单位履行职责,努力在残疾人康复、教育、就业、扶贫、社会保障、无障碍环境建设等方面积极工作,更好地为残疾人服务。
(四)建立完善了残疾人康复服务体系
《实施办法》充分保障了残疾人享有康复服务的权利。条款中的各项规定,为保障残疾人康复工作的持续健康发展,切实提高残疾人康复水平和质量,实现残疾人“人人享有康复服务”目标奠定了坚实的制度基础。
(五)强调了保障残疾人教育的权利。  
《实施办法》立足于保障残疾人接受教育的权益,重点保障适龄残疾人的义务教育与特殊教育,从安排专项补助资金、建立特教学校、提高残疾学生人均公用经费、加强特殊教育师资培养、提高特教教师待遇等方面对推动残疾人教育作了明确规定。这些规定将更好地保障残疾人接受教育的权利,使广大适龄残疾儿童、少年和接受高中以上教育的残疾人充分享有受教育的权利,进而从根本上提高残疾人的素质,增强其参与社会的能力,实现自食其力,为社会作出贡献。
(六)加大了按比例安排残疾人就业力度
残疾人就业是保障和改善残疾人民生的基础和条件,《实施办法》加大了安置残疾人就业的力度的规定。这对残疾人享有平等的就业权利、促进残疾人就业具有深远的意义。在当前残疾人就业十分困难的形势下,必将有力地推动残疾人就业工作,使更多的残疾人通过就业,平等参与社会生活,共享社会物质文化成果。对解决得好残疾人就业问题,使改善残疾人整体状况具有重要意义。
(七)对困难重度残疾人予以多方面保障
《实施办法》强化了社会保障的举措,规定了残疾人在生活、医疗、教育、住房等方面的各项社会保障和社会救助制度,体现了最大限度保障残疾人民生的立法原则。
同时,《实施办法》在残疾人文化生活、无障碍环境建设等方面也做了明确规定,全方位、多层次体现了对残疾人权益的维护。
总之,《条例》的颁布实施将进一步促进我省残疾人事业的发展,改善残疾人状况,推动残疾人事业在新的起点上依法加快发展。

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